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浅谈当前依法理财规范现代财政管理制度思考
作者:湖南省绥宁县财政局 李济民    发布于:2016-09-22 20:35:05    文字:【】【】【

    一、传统的财政管理理财模式到现代财政管理理财模式,必须消除三点误区

 

误区一:从方式上选择多样好。国库集中支付、省直管县财政体制改革,只是一种财政资金拨付方式的改变,但有人的认为单位不要理财了,这实际上是重“用”轻“效”的资金运作误区,财政部门与预算单位的关系应是“管家”与“当家”的关系,财政职责是管好家、理好财,预算单位是当好家、理好财。最佳选择是“综合财政预算+转移支付+积极财政政策+社会融资”。这是政府财政理财的一个新触角,也是当前最近地方政府财政理财的一种实际理财方式,其资金的来源途征必须正当合理又合法,而决不能什么钱都要。否则,在资金使用中“你中有我”、“我中有你”的问题难解决,将严重影响地方培植财财源和组织收入的积极性,而给维护政权正常运转和社会稳定带来诸多困难。正如古人说:“生财有大道。生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣”。

误区二:理财渠道越多越好。理财是手段,而不是目的,不要为了理财而理财。由于财政资金管理政策性强、专业要求高,在提高理财水平上,要创新理财观念,建立健全规范财政资金管理机制,掌握理财主动权,注重监督财政财务核算管理,要严格预算管理审批和拨付操作流程,并最大限度地监督财政资金的有效进出。目前一些部门单位的理财渠道很多,但在理财责任和事权的基础上,“谁跑得勤、跑得快,叫得苦”谁就会得到多的理财之道,这样做,实际上是影响了财政资金的使用效率和财政工作的运行质量。因此,规范财政资金管理的理财渠道,争取更多的资金,而决不能主观意断。其目的是为了生财,并不是要阻碍区域经济的发展,相反却是要更加促进地方经济的发展。如果说财政资金不规范管理提高理财水平,“理财”得到资金再多,也很难发挥财政资金使用的绩效作用,从而使理财的积极性受到挫伤和违背理财的初衷。

误区三:理财权力越集中越好。当好家理好财,各部门单位本身要变“事后出手”为“提前介入”,变“被动付账”为“主动买单”,不仅只限财政拨款的这部分资金上理财,而且也要在本部门单位使用的所有资金上开流节源,防止铺张浪费,把钱真正用在刀刃上,这也是规范财政资金管理提高理财水平必不可缺少的途径。我们必须根治个人在单位经济问题上的绝对权力与在行动上的集中专制,因权力失去了制约和监督,无人敢管、无人愿管、容易导致腐败。在财政资金管理中的“暗箱操作”,必然会给部门单位造成一定的经济损失,如果这种危害发展到一定程度,也必然要追究有关领导及人员的责任。可见,我们要为规范财政资金管理提高理财水平多出“金点子”,少出“馊主意”,因事实证明这条路根本没捷径可走的,要想成为既会“剑财”,又会“理财”的高手,唯一办法就是依法理财、民主理财、科学理财,提倡勤俭节约,走出“理财”、“管理”的误区,最终才可望达到坚持依法理财规范财政管理制度的目的。

 

二、坚持依法理财规范财政管理制度存在的问题

 

1.有些部门单位认识提高不足

一是有些部门单位认为“理财”“管理”是企业的事,涵盖了“理财”、 “管理”、“分钱式”的财政资金理财模式,基本形成“过一年算一年”思维惯势和短期平衡式的政府理财行为。在经济不发达地区,财政部门在履行保吃饭、保运转、保稳定职责的同时,并没有真正摔掉“吃饭财政”的穷帽子,这是发展缺钱县级财政在生财、聚财、理财、用财上面临的最大现实的问题。这不仅是县域经济发展实力不足所致,也与地方政府直接提高理财水平和规范财政资金管理运行措施不得力有关,如忽视财政监督和国有资产管理。二是我们现行财政体制还没有真正理解“理财”、“管理”的含义,实际上,规范管理和理财水平是一个既有联系又有区别的不同实践命题,把二者等同起来,其管理的核心水平是一种内在的、无形的、本源性的东西,而理财是一种外在的、有形的东西。因此,有“管理”不“理财”或重“管理”轻“理财”的现象都是不对的。现在的问题主要是有的地方财政管理思想和手段不知道在“管理”上下功夫,在理人、理事、理财水平上没有发挥作用,所以难以达到提高理财水平。以铁心肠、铁面孔、铁手腕管理财政资金的运作,实际上有些作法并不奏效,还激化了予盾,影响了干群关系,挫伤了部门单位的理财积极性。三是“理财”“管理”不仅是财政部门一家的事,而是各部门单位大家的事。应该一起来解决财政收支的突出问题,管理上不能忘记各自的职能地位,理财时要在合法的情况下精明。特别是财政部门要抓紧管理上的规范,理财出头绪,理顺与财政公共分配的关系,理顺内外环境,理顺收支、评审、绩效关系,迅速作出正确决策来,这是规范财政资金管理,全面提高依法理财的关键所在。

2.现行政策、法规的制约不相适应

一是财政职能与政府职能密切相关,由于政府与市场职能界定不清,财政职能定位方面的“越位”与“缺位”问题仍然没有从根本上解决,财政供养人数过多,导致财政用于机构运转的支出压力大,“吃饭”财政特征较为明显,公共产品和服务的供给职能不能得到有效发挥,农业、科技、教育、卫生、环保等支出项目都有相关的法规文件要求,与《预算法》不衔接。《预算法》中一些规定和条款也制约着预算管理新框架的构建。二是部门单位内部管理不规范和完备基础数据、财务管理薄弱,难以适应实行部门单位综合预算管理的要求,部门单位之间日常运行经费苦乐不均现象显然突出,如地区生活补助费按规定应发到位,但实际却不一,有收费的大都发到了位,没收费的大都兑不了现。这就表明部门预算准确程度不够,年初预算编制与年底执行出入较大,对单位非税收入缺乏全面的调查分析,财政部门缺乏严格的资金使用绩效评审与论证制度。三是按照统一的政策、统一的口径,核定部门单位收支预算,但在执行上表现得为难而欠规范管理,主要体现在支出的人员经费比重大,预算编制的调剂空间小、弹性小,部门单位执行的是大预算,财政预算对部门单位没约束,批复预算与执行的预算是两码事的问题。

3.上下财政转移支付制度不尽规范

一是省级财政对下转移支付,目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度,只能实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法,由于各市县间收入基数、补助基数的不同,所得好处,也较大差异,公共财政对地区间财力的均衡性调控受到影响,尤其专项性转移支付项目多、规模大,而财力性转移支付规模小、比重低,降低了地方的可支配财力水平。二是县级财政对下转移支付,目前只能以一般性转移支付和专项转移支付的基本框架,并对均衡县间的财力差异、保障县级财政的正常运转起到了积极作用。但仍然存在结构不合理、力度偏小、调节功能较弱等。如专项转移支付虽然有助于提高县财政公共服务水平,但其对县的财力影响更多体现为一种“净财力的流出”。特别是专项拨款,有相当部分要求县安排配套资金,专项拨款补助越多,县财政面临的压力越大,致使预算无序加据。三是乡级财政对下转移支付,目前缺乏严格的法律约束,无条件转移支付形式程序繁琐,随意性大、透明度低,不利于节省支出和规范资金管理,提高依法理财水平的需要。

 

三、坚持依法理财规范财政管理制度的措施和思路

 

1.做好“生财、聚财、理财、用财”四篇文章,是规范财政管理制度的基础

一是要从政策、资金和体制等方面支持和扶持区域重点企工业项目的发展,培植财源,进一步提高财政保障能力。同时,通过财政增收、向上争取财力支持和各转移支付来解决广大群众、干部和社会各界共同关心和共同关注的问题。加大对教育、医疗、社会保障、城镇建设、社会治安等方面的投入,让广大干群众共享中国改革30年来的发展成果。二是要积极组织财政收入,对各项税收和非税收入的征管,应收尽收。按《预算法》规定,财政部门要认真编制细化好部门收支预算,并报当地人大会议通过,财政部门要按《预算法》合理安排支出盘子,人大的预算批复要落实到有关部门单位。同时将工资性支出以及其他可按月拨款的预算财政性资金纳入每月定期正常拨款,在基础上,减少中间环节,简化拨款程序,主动跟踪落实好各类专项资金的拨付和使用。三是要在用好现有财政资金的前提下,盘活行政事业单位闲置资产,争取国有资产最大增值。对非经营性资产转作经营性资产的出租、出借等,必须按规定程序报批,并依法予以评估,核定其价值量,按照有偿使用的原则,以其实际占用的国有资产总额为基数,上缴一定比例的国有资产占用费。四是要进一步规范财政资金管理,把财政资金用到最需要的地方,调整好财政支出结构,科学合理调度资金,以支持新农村建设、文化教育、医疗卫生、社会保障、环保等民生事业为重点,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。

2.大力推进“依法理财、民主理财、科学理财”,是规范财政管理制度的核心

依法理财是公共财政的精髓,依照法律和行政法规等规定、综合运用各种法律手段及经济手段和行政手段来管理国家财政。如何做到“依法理财”呢?

一是要严格执行《预算法》、《会计法》等法律。在落实国家财经法律、法规的提前下,进一步健全和完善地方财政法规体系,重在强化税收征管,确保财政收入及时足额入库。清理废止违规出台的税收、规费优惠减免政策,规范财政资金管理行为,财政对有关审计查出的问题应高度重视,认真分析原因,尽快制定整改措施,落实审计决定。应把政府的收支活动建立在法定的基础之上,又置于法律的约束之下,依法组织各种财政收入的征管。二要加大预算执行力度,严格按预算安排支出,没有预算不得随意支出,不能先支出后报账,调整预算要按规定程序报批。强化税收、非税收入征管及预算支出、财政专户管理。三是要严格政府投资项目和政府债务管理,进一步抓好项目评审绩效工作,认真清理政府债务,制定举债偿债管理办法。严格财政资金投资入绩效评审考核工作,大力培植后续财源。

民主理财通俗地讲,就是其钱“来去明白”。我国现行公共财政本质上是民主理财的财政,民主财政要求依纳税,还要依法用税。

如何做到“民主理财”?一是要“阳光财政”。“阳光财政”讲的就是“财政透明度”。其落角点都要落到民主理财的操作细节上,不仅要允分调动公众政治参与的内在积极性,而且要借助我国基层民主政治制度的有益补充,提高财政自身决策科学性。二是要“财务明晰”.就是要财务会计核算处理账时,不再是“外行看不懂,内行看不清”,而是一本明白账,预算在花纳税人的钱,政府是怎么花的,化到了哪里,需要让全体公民知情,这是政府和财政部门在拥有花钱权的同时,需要履行的一种义务和责任。在财政预决算时,财政要自觉接受人大代表和社会各界的监督管理,实现民主理财,将预算编制到部门、到项目。各地人大要增强预算的透明度、公开性和约束力,财政资金一次规范地分清,不再留机动,各有关方面都必须严格按预算执行,有效地规范财政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。严禁设立账外账,坚决取缔“小金库”,严禁无预算拨款式“先斩后奏”行为。三是要“账目清楚”。通过建立和完善财政资金业务操作规程,在严格执行预算管理程序的基础上,部门单位的每一笔财政资金进出,都要处于计算机网络系统的实时监控之下。哪些部门单位收到什么钱,收了多少,哪家银行收的,同时拨款到哪些部门单位,是什么钱,该不该拨,作为财政部门应了如指掌,特别是财政部门年底集中拨款本级的收支账目必须清楚,决不能耍支配财政权威,更决不能有用钱“搭便车”的含糊心理,要正确地理解依法理财。同时要规范票款管理,做到账目核对准确、账账相符、账实相符。在财政监督中,数目字化管理能够让公众看到纳税人的钱是如何流动的,也能够让公众知道“一把手”是怎样花钱。这样不仅可以杜绝政府乱花的现象,还可以遏制腐败。

科学理财就是要紧紧围绕“科学理财促发展,公共财政惠民生”这个主题。

如何做到“科学理财”?一是要合法、科学、规范理财运作行为,建立公共财政体制,财政部门要整合资金,盘活财力,科学把握财政投入方向,把积极的财政政策和项目建设有效对接,为工业发展服务,为新农村建设服务,为市场培植服务,用发展的眼光做大经济财政蛋糕。要善于研究和把握财政资金运行规律,减少资金沉淀,让财政资金最大限度地运动起来,实现在运动中增值,少花钱,多办事,花小钱,办大事。二是要有创新思路,要组织各级领导干部和财政工作人员学习法律和财政法规制度,不断提高依法理财意识,改变旧的管理模式,用科学的方法管理财政资金,来提高科学理财水平,重点是要严控在财政收支活动的随意性和越权行为,强化人大对财政收支的监督力度,加强国家预决算审计,打击在财政收支活动中的各种违法行为。采取灵活多样的培训形式,对财政财务工作人员进行新知识、新政策、新制度、新技能的培训,切实提高财政财务工作人员业务素质,更好地服务于依法理财工作。三是要用科学的手段加强财政资金监管,净化财政资金使用土壤,有效防止和杜绝各种违纪违规和腐败行为的发生,如某县财政局食堂门面出租了,在岗干部开餐而采取暗补花纳税人的钱。目前要着力对政府举借债务原则、审批权限、举借和担保方式,债务资金使用和管理、债务偿还、政府债务预算等进行规范。按照“责、权、利”和“借、用、还”相统一的原则,落实偿债资金来源,保证财政资金运转顺畅,努力消除债务风险,减少或控制财政风险,确保财政资金安全。

3.强化财政执法监督工作和制度建设,是规范财政管理制度的根本

一是加强财政法制建设。在财政内部制度和工作规范梳理的基础上,加强财政立法,进一步制定和完善有关财经法规,如《财政法》、《预算法》、《转移支付法》、《财政监督法》等。严格执行依法监督,既要消除监督随意性,又要保护被监督单位的正当权益,重点应放在加强对财税执法监督和预算收支编制执行的监督检查,要突出对涉及到区域经济重点建设支出和人民群众关注的热点、难点项目,如国债转贷资金、救灾扶贫资金、社会保障资金等进行追踪问效监督检查。财政要建立行政决策前听取意见制度、公众参与重大决策的规范和程序制度、决策听证制度、重大决策前合法性审查、决策实施后评价决策责任追究制度等,财政部门应当确定机构和人员,定期对决策跟踪反馈情况进行跟踪反馈,适当调整完善有关决策,加强对决策活动的监督,按照“谁决策,谁负责”的原则,使决策权和决策责任相统一,规范报批、集体决策制度,取消书面报送用款计划和直接支付申请的环节,改变过来领导者人人都签字的传统作法,实行电子数据单线运行,避免相互扯皮和推诿。国库支付中心不审批用款计划、直接支付申请和授权支付额度、授权支付中心全权处理,只有这样,才能实现从规范财政资金管理,到全面提高理财水平的“双赢”效果。二是要加强制度建设。建立健全依法理财运行机制,即财务管理制度、财产物质管理制度、现金管理制度、资金审批制度、财务人员岗位责任制度、票据管理制度等内控制度。重在做好预算指标、财政专户、资金拨付、台账登记、对账、总会计规范以及资金支付流程等管理的量化工作。加大对财政资金运行中预算指标下达、用款计划审批,财政直接支付和授权支付等业务办理过程和实施动态监督力度,从根本上扭转非税收入难以形成可用财力的格局,合理设置内部机构并理顺其间的关系,增强财政的管理职能和提高理财水平,积极探索“收支并举、监督并重、内外并行”的财政资金监督模式,这必须加强财政源头监管、过程跟踪和效果考核,做到事前审核、事中监控、事后检查和日常管理相结合。三是要加强信息建设。科学界定财政部门职能和权限,从根本上解决财政“越位”和“缺位”问题,在财政收支上着力精细化管理,积极推进财政信息共享,完善财政资金基础性数据统计,量化好财、税、库、银的横向联网工作,提高政府领导和财政管理工作人员依法理财的自觉性。大力推行财政公共资源阳光交易和公共财政阳光运行,推行重大事项阳光决策、干部人事制度、财务收支阳光公开,该在网上公开的定要公开,自觉接受社会公众监督,实现财政收支活动置于法律的规范和制度约束之下的依法理财。(湖南省绥宁县财政局   李济民)(未经许可,不得转载)

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